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PAC 2021-2027
¿Qué podemos esperar de la reforma?

septiembre 3, 2018
La PAC —Política Agraria Comunitaria— ha sido un pilar fundamental de la UE —Unión Europea—. Tal vez el elemento más destacado en estas décadas de proyecto común, para bien y para mal. A lo largo de este tiempo su orientación ha sufrido cambios, pero siempre se ha considerado, a todos los efectos, como uno de los pilares de la Unión. La PAC ha sido la apuesta por la soberanía alimentaria, por las producciones de calidad, por el mantenimiento de los espacios rurales, por la pervivencia de una forma de vida que forma parte de la esencia de Europa, por prestar un apoyo financiero que acaba auxiliando a sectores que rodean al agro-ganadero y, también, por una serie de condicionamientos legales, trabas burocráticas o imposiciones técnicas que no siempre han sabido justificar los organismos de la UE.

Ahora se debate sobre su futuro, es un momento de crisis y lo único claro es que no hay nada claro. Diferentes actores, con diferentes intereses y desde distintos ámbitos, presentan sus propuestas sobre lo que debe ser la PAC en el período 2021-2027. Tal es la incertidumbre que ni siquiera se puede afirmar en qué fechas se empezará a aplicar. El Brexit —la salida de Gran Bretaña de la UE—, la necesidad de incrementar los gastos en seguridad frente a la amenaza terrorista y en la cuestión de los refugiados e inmigrantes, las políticas de conciliación entre actividad agraria y conservación del medio ambiente, los cambios periódicos en las normativas de bienestar animal, la exigencia de ciertos grupos —incluso en la propia Eurocámara— de vincular la PAC a un rendimiento que se pueda medir en cifras económicas, o la definición de qué sectores son estratégicos y cuáles no, están prolongando el debate y las decisiones.

Para intentar descubrir por dónde puede ir la reforma y arrojar un poco más de luz sobre el asunto, en este artículo analizamos, con la colaboración de Javier Taboada Rodríguez —presidente de la cooperativa Delagro—, el pasado, el presente y el futuro de la PAC.

Las cifras y datos expuestos en este artículo han sido extraídos de diferentes informes del Parlamento Europeo, la Comisión Europea y el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente.


Tradicionalmente, el sector español de producción láctea no ha sido un actor principal en las sucesivas negociaciones para las reformas de la PAC. No es este el momento de buscar causas ni culpables, pero sí el de buscar las oportunidades y las soluciones a los problemas que nos plantea la inminente reforma. Y, por qué no, el de reivindicar las más de 14.000 explotaciones españolas, los más de 7 millones de toneladas de leche de vaca que se producen en España, las 850.000 vacas en ordeño, las 282.000 novillas que tomarán el relevo, los 60.000 empleos en la industria láctea que dependen de nuestras entregas, o los sacrificios realizados hasta ahora en forma de planes de calidad, compra de cuota, adaptación a reglamentos de la UE, etc.

Antecedentes e historial de reformas de la PAC

En 1957 los tratados fundacionales de la CEE —Comunidad Económica Europea— ya contemplaban el destino de fondos a la agricultura. Se buscaba volver a poner en marcha un sector que había sido devastado por la Segunda Guerra Mundial, garantizar la existencia de suministros y evitar una oscilación descontrolada de los precios de los productos del campo.

La PAC tal y como la conocemos nace en 1962, y se encarga su gestión al FEOGA —Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola—. El apartado de Garantía era el responsable de intervenir en los mercados mediante las ayudas a productores, la compra de excedentes o la referenciación de precios, y el de Orientación aportaba los fondos para proyectos de desarrollo y políticas estructurales. Por ejemplo, en caso de una mala cosecha o de un excedente elevado, la aportación de capital correspondería a Garantía, y en caso de decidir suprimir o introducir un cultivo, o bien potenciar una región concreta, el apartado responsable sería Orientación. Con el paso de los años, el FEOGA ha pasado a tener distintos nombres y subdividirse en diferentes organismos —FEADER, FEAGA, etc.—, pero siempre con esa doble premisa de Garantía y Organización, más denominados a efectos prácticos como primer y segundo pilar.

En 1968 se crea la OCM —Organización Común de Mercado— para los productos lácteos, con el objetivo de fijar precios únicos para cada producto de cara a la siguiente campaña. Es decir, se ahonda en la intervención mediante el primer pilar. La mejora de la economía y los avances tecnológicos llevaron a una situación de excedentes agrarios —más producción que consumo—, que obligó a repensar una PAC que, a principios de los años 80, suponía el 66 % de todo el presupuesto europeo.

Así, en 1992, el Consejo Europeo aprobó la conocida como Reforma McSharry, en la que destacaban aspectos como el paso de ayudas vinculadas a la producción a ayudas a la renta de los agricultores y ganaderos —con pagos por hectárea y cabeza de ganado—, y también el establecimiento de planes para la mejora de estructuras agrarias.

Con la llegada del nuevo siglo cambiaron las prioridades y se desarrolló la Agenda 2000. Desde ese momento se apostó por una menor intervención de las instituciones europeas en precios y mercados, por un aumento de las ayudas directas a la renta de los productores y, sobre todo, por implementar proyectos de desarrollo rural y aumentar la competitividad del sector primario.

En otoño del 2003 la UE estableció el llamado Pago Único, que asignaba a los productores derechos de ayuda calculados en función de las subvenciones que habían recibido en un determinado período de referencia, con independencia de sus niveles de producción en el futuro. Este sistema sustituye a los pagos acoplados, que se concedían en base a la producción, para lograr una mayor orientación al mercado. En España no se introdujo hasta 2006, debido a que se buscaba minimizar los riesgos del desacoplamiento de las ayudas en determinados sectores cuya actividad productiva podía verse afectada. Por ejemplo, si un viticultor tenía capacidad para producir 10 toneladas de uva pero, por una mala cosecha, se quedaba en 5, las ayudas acopladas se concedían tomando esas 5 como referencia. Con el Pago Único desaparecía este riesgo, al subvencionarse la superficie y no la producción.

En 2007 se eliminan las OCM de las distintas producciones, para agruparlas en una sola. Desde 2008, la UE ha introducido en su agenda aspectos como el freno al cambio climático, la biodiversidad, el uso sostenible de la energía o la correcta gestión del agua, tanto por cuestiones de cuidado del medio ambiente como por ofrecer una mejor imagen de una PAC que supone el 37,8 % de su presupuesto actual.

Difícilmente encontraremos subvenciones públicas que estén más justificadas y hayan sido más eficaces que la PAC.

En resumen, la PAC surgió para paliar una situación de falta de alimentos y, en una segunda etapa, permitió desarrollar el sector agroganadero para situarlo entre los primeros del mundo. Posteriormente sirvió para mantener la actividad en sectores demasiado expuestos a la volatilidad de los mercados, y para financiar proyectos de desarrollo en zonas desfavorecidas. Actualmente combina todo lo anterior con la ayuda a prácticas orientadas a la conservación de la naturaleza y sus recursos, por lo que difícilmente encontraremos subvenciones públicas que estén más justificadas y hayan sido más eficaces.

La PAC en el sector lácteo

Además de las cifras del sector productor indicadas anteriormente, debemos recordar que el consumo de leche y derivados lácteos supone un 12,2 % del gasto en alimentación de los hogares españoles, según datos de la empresa pública Mercasa. Cada español consume de media 73 litros de leche líquida y 31 kilos de derivados, con un gasto de 52 euros en la primera y 126 euros en los segundos. El yogur y el queso son los lácteos más consumidos, con 9 y 8 kilos por persona al año, aunque conviene recordar que buena parte del queso se hace con leche de oveja. El censo de transformadoras lácteas alcanza las 1.550 empresas, el 40 % de las cuales se distribuye entre Castilla y León, Andalucía, Castilla-La Mancha y Catalunya. En cuanto a las industrias lácteas, están registradas unas 600 pero, entre cinco de ellas, se reparten el 43 % de la leche líquida procesada, con el grupo Lactalis Iberia a la cabeza.

Revista AFRIGA — PAC 2021-2027: ¿qué podemos esperar de la reforma?

1984-2003: El sistema de cuotas

Para llegar a esta situación se ha recorrido un largo camino desde la entrada de España en la CEE, en el año 1986. La mejora de las condiciones económicas y los adelantos técnicos llevaron a una situación de excedentes de producción de lácteos en Europa. Ni las primas al sacrificio de animales ni las campañas para fomentar el consumo consiguieron equilibrar el balance entre producción y demanda. Es más, el sacrificio de vacas provocó una mejora genética en la cabaña y un mayor rendimiento, de ahí que hubiese que regular la producción. Por eso, y justo dos años antes de nuestra entrada, la CEE aprobó el famoso sistema de cuotas.

Mucho se ha escrito —y se escribirá— sobre las negociaciones para implantar las cuotas en el sector lácteo español, pero como agua pasada no mueve molino, simplemente diremos que, durante todo el tiempo que estuvo vigente, la cantidad que se asignaba a España era claramente inferior a nuestra capacidad productiva. Ya había más producción que consumo diez años antes del ingreso en la CEE, y de ahí surgieron supertasas como la de la campaña 1993-1994, que superó los siete millones de euros de multa a los productores. Como consecuencia, en los siete primeros años de permanencia en la CEE cerraron 37.000 explotaciones de vacuno de leche en todo el país. Nuestro sector lácteo se incorporó a un sistema que ya padecía de excedentes que, en muchos casos, acabaron en España. Otro efecto derivado fue la concentración industrial cada vez en menos empresas aunque de mayor tamaño.

Las cuotas cumplieron el objetivo de reducir la producción en el conjunto de Europa, pero no el de garantizar la estabilidad de los precios en España.

Las cuotas cumplieron el objetivo de reducir la producción en el conjunto de Europa, pero no el de garantizar la estabilidad de los precios en España donde, por ejemplo, en 1995 bajaron de golpe un 4,7 %. Por eso siempre fueron una fuente de problemas y objeto de críticas. De hecho, muchos ganaderos optaron por producciones no sujetas a cuota como el vacuno de carne, la cría de ovino y caprino, la producción de verduras o el sector forestal.

Período 2003-2008: Régimen de Pago Único, Prima Láctea y Cheque Médico

En 2003 se toma la decisión de suprimir las cuotas lácteas —aunque no se hará efectiva hasta 2015—, sobre todo para poder llegar a acuerdos con la Organización Mundial de Comercio. Se reducen al mínimo los precios de intervención y se liberaliza la producción y el mercado de lácteos, aspirando a crear un sector más modernizado y competitivo que, a la vez, cumpla con los objetivos medioambientales.

Surge entonces el RPU o Régimen de Pago Único por explotación, que se calcula en base a las ayudas recibidas anteriormente por el ganadero en un período que fijará cada estado. En España se empezó a aplicar en 2006, tomando como referencia las ayudas recibidas entre 2000 y 2002 y dividiéndolas entre la superficie que había dado derecho a percibirlas.

Paralelamente se creó la Prima Láctea, que se concede a los ganaderos comprometidos con las producciones de calidad, las prácticas medioambientales y sometidas a los correspondientes controles. Se otorga por año natural, por explotación y por tonelada producida. Además, se acordó reducir anualmente las ayudas directas superiores a 5.000 euros, y destinar el dinero de esa reducción a programas de desarrollo rural.

Las consecuencias de las decisiones de la UE en 2003 y 2008 se manifestaron en la desaparición de casi 12.000 explotaciones entre 2006 y 2010, así como en un descenso de la producción.

Finalmente, en 2008 se establece el llamado Cheque Médico, un acuerdo político para que la desaparición de las cuotas fuese lo menos traumática posible. En el sector lácteo se notó, sobre todo, en los siguientes aspectos:

  • Aumento circunstancial de las cuotas, para que las explotaciones llegasen al momento de la desaparición con todo su potencial productivo y sin cargas financieras..
  • Ayudas para el sacrificio de animales, para dar facilidades a quienes quisieran abandonar antes del fin de las cuotas.
  • Primas por vaca nodriza para explotaciones pequeñas.
  • Endurecimiento de las normas medioambientales para poder optar al 100 % de las ayudas.

Las consecuencias de las decisiones de la UE en 2003 y 2008 se manifestaron en la desaparición de casi 12.000 explotaciones entre 2006 y 2010, así como en un descenso de la producción, siendo el año 2009 el primero en que se bajó de los 6.100 millones de litros. Posteriormente se ha vuelto a aumentar la cantidad, pero sin llegar a los niveles de 2003. También se constató una caída de precios: en 2007 el litro superaba los 0,35 euros y, desde 2009, ha estado entorno a los 0,30 euros, e incluso por debajo en algunas ocasiones. Además, hay que tener en cuenta que la distribución de las ayudas por comunidades autónomas presenta diferencias muy sensibles.


—ARTÍCULO COMPLETO DISPONIBLE EN AFRIGA #136—

En el artículo completo realizamos un balance de la PAC vigente, y analizamos los factores que influyen en la negociación de su reforma. Además explicamos quién se beneficia de sus ayudas, de dónde surge la percepción negativa que se tiene de ella, y qué lugar ocupa la mujer rural en la futura PAC.


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